【法眼觀天下】
作者：周漢華（中國社會科學院法學研究所研究員、中國法學會網絡與信息法學研究會常務副會長）
編者按
大數據是萬物及萬物“普遍聯系”的全景式記錄，被稱為“信息時代的石油”。當前，我國正在大力推動實施國家大數據戰略，加快建設數字中國。更好服務經濟社會發展和人民生活改善，成為大數據發展的時代命題。編者特邀請三位專家，分析如何避免數據孤島、隱私泄露、算法歧視等問題，探討大數據時代的依法治理之道。
大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合。互聯網快速發展不斷積累的海量數據，使人類一切活動數據化，萬物互聯，一切留下痕跡。通過算法對數量巨大、來源分散、格式多樣的大數據進行采集、存儲和關聯分析，可以發現新知識、創造新價值、提升新能力。
如今，大數據已經被廣泛應用于各行各業，產生了巨大的經濟、社會效益。比如，包括人臉識別在內的智能防控系統提高了案件偵破率；健康醫療大數據推動人工智能輔助醫療，可以緩解優質醫療資源不足現狀；城市大腦與智慧城市的發展，既可以緩解交通擁堵等老大難問題，還可以使城市生活更為美好；基于大眾供給方與大眾需求方供需大數據精準匹配的分享經濟新業態，可以極大提升社會資源配置效率，正在迅速改變傳統生產方式，推動數字經濟等新興產業蓬勃發展。
由于我國網民人口數量大，大數據應用場景豐富，互聯網企業商業模式創新能力強，大數據發展具備各種非常有利的條件。黨的十九大報告要求，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，有力支撐數字中國、網絡強國、智慧社會建設，這為我國大數據發展明確了方向。
大數據時代良法善治護航
位于河北廊坊的京津冀大數據創新應用中心。光明圖片/視覺中國
大數據發展面臨的問題與挑戰
當前，我國大數據發展實踐中面臨的問題與挑戰不少，主要表現在四個方面：
數據共享不暢，制約大數據發展與應用。近年來，隨著政務信息化的穩步推進，一些地方和部門依托網絡平臺創新政務服務，“只進一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”等改革措施不斷涌現。但是，政務服務平臺建設管理分散、辦事系統繁雜、事項標準不一、數據共享不暢、業務協同不足、數據開放滯后等問題較為普遍，制約了大數據發展與應用。
比如，一直以來受到各界詬病的“奇葩證明”現象，根源在于政府部門間的數據無法共享，只能要求當事人自己承擔證明責任。再如，按照法律規定，電子商務平臺有義務對平臺經營主體的經營資質進行審核，但是，由于不少地方管理部門的資質審批信息不對外開放，使平臺根本無法履行這種審核義務，導致法律要求無法落地。數據共享不暢，導致辦事難、辦事慢、辦事繁等問題不時出現，也制約了政府監管能力的提高，跟不上大數據發展步伐，甚至會錯失大數據發展帶來的各種機會。
萬物互聯環境下，數據安全風險外溢，給國家安全帶來新挑戰。由于核心技術受制于人的狀況沒有根本改變，關鍵信息基礎設施面臨較大風險，并會外溢至經濟、社會、文化、政治、軍事等不同領域。幾年前發生的“棱鏡門”事件，已經給全世界敲響了數據安全與國家安全的警鐘。在算法為王的大數據環境下，如果對算法缺乏有效監管，以個性化定制推送為特征的信息內容傳播恐會對主流價值觀造成沖擊，加劇兩個輿論場的相互背離現象，進而引發社會治理危機。
大規模的數據采集和處理，加大個人數據被濫用和權利被侵害風險。大數據中最有價值的無疑是個人數據。通過軟件、傳感器、各種終端等，不同數據控制者都可以對個人活動信息全程采集、實時處理。一旦違法違規采集、使用、交換個人信息，就會導致個人數據被濫用，引發諸如詐騙、綁架、敲詐勒索等連鎖負面后果，影響公共安全與人身財產安全，徐玉玉遭電信詐騙案就是典型。一些App超范圍采集與其提供服務無關的個人信息，隱含巨大的個人信息被濫用風險。同時，在大數據處理過程中，根據財富、性別、膚色、種族、人種、健康狀況、地區差別等各種外在因素所進行的算法歧視、大數據殺熟、預測性識別等，不僅涉及濫用個人數據，更會侵犯數據主體的各項基本權利，造成新的不平等。
傳統體制機制規則滯后，不適應大數據發展要求。當前運用大數據推動經濟發展、完善社會治理、提升政府服務和監管能力正成為全球性趨勢，帶來的是經濟社會的全面轉型，而傳統體制機制規則不適應大數據發展要求的現象日益明顯。比如，根據業務領域劃分邊界的傳統行政管理體制和信息系統，很難適應大數據融合要求，出現信息系統林立的信息孤島現象；按照目前法律規定，機動車只能由獲得駕駛員證書的人員駕駛，測試車不得上高速公路行駛等，明顯不適應無人駕駛的發展；基于生產與消費兩分的傳統行政許可管理方式，無法直接照搬到建立在大眾供給基礎上的分享經濟新業態；傳統的權利關系與權利規則無法解決市場主體之間的新型數據權益沖突。
構筑大數據法律體系應堅持的基本法律原則
近年來，我國加大力度實施大數據發展戰略，相繼出臺《促進大數據發展行動綱要》《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》《“十三五”國家信息化發展規劃》等文件，從頂層進行布局。2015年，國務院《促進大數據發展行動綱要》明確提出了大數據發展相關的法規制度建設的具體要求，包括修訂政府信息公開條例，積極研究數據開放、保護等方面制度，明確政府統籌利用市場主體大數據的權限及范圍；制定政府信息資源管理辦法，建立政府部門數據資源統籌管理和共享利用制度；研究推動網上個人信息保護立法工作，界定個人信息采集應用的范圍和方式，加強對數據濫用、侵犯個人隱私等行為的管理和懲戒；推動出臺相關法律法規，加強對基礎信息網絡和關鍵行業領域重要信息系統的安全保護，保障網絡數據安全；研究推動數據資源權益相關立法工作。
經過幾年努力，目前，網絡安全法已經頒布實施，建立了關鍵信息基礎設施保護等網絡安全基本制度；電子商務法對企業的數據報送、提供制度做了原則性安排，為管理部門利用市場主體大數據提供了法律依據；政府信息公開條例修訂出臺，為打造政務公開升級版，提升政府信息資源管理水平創造了條件；《國務院關于在線政務服務的若干規定》對于促進政務服務跨地區、跨部門、跨層級數據共享和業務協同，明確了基本要求；國務院推進“放管服”改革相關文件，對于推進體制機制變革，優化營商環境，進行了全方位探索；數據安全法、個人信息保護法已經被列入本屆人大一類立法計劃，正在起草過程之中，有望進一步夯實數據安全基本制度。另外，貴州、天津等地相繼制定推動大數據發展的地方性法規，更多地方制定了相關的政府規章或規范性文件；上海等地正在制定促進公共數據開放的地方性法規或規定，各地數據開放工作和制度建設全面推進，大數據發展與應用水平快速提升。
深入分析可以發現，我國大數據法規制度建設根據良法善治的要求，體現了四個鮮明的特點，也是構筑大數據法律體系應該堅持的基本法律原則：
以底線思維構筑大數據發展安全防線，加強領導體制，優化執行體制，強化預警、預測與預防，加強信息共享與綜合能力建設，有效防范重大安全風險，及時處置突發安全事件，維護國家利益。
以創新思維推動體制機制變革，“放管服”并重，包容審慎監管，發揮中央與地方兩個積極性，法治政府、廉潔政府、創新政府與服務型政府共同推進，推動新業態發展，培育新動能，主動引領大數據發展。
以法治思維明確不同主體行為規范與權利邊界，著力處理好管理部門與市場主體，市場主體之間以及市場主體與數據主體之間的法律關系，既維護數據主體對個人信息的控制權，也促進市場主體之間的良性數據競爭，并借助大數據提升政府監管能力與服務能力。
以共治思維推動體系性解決，重視大數據發展面臨問題與挑戰的復雜性、共生性與相互轉化性，避免線性思維、單向思維，構筑多元主體參與、多種政策工具并用、激勵約束并重、依法治理與數據治理相結合的大數據治理新格局。
《光明日報》（2019年06月23日07版）
(責任編輯：蘇玉梅)
