本報記者 孫 振 胡婧怡
基層在根據中央大政方針制定適合當地發展的政策細則、實施方案時，應該遵循哪些原則、避免哪些誤區？如何讓基層政策既接“天線”又接“地氣”？基層政策怎樣才能更好發揮作用？記者日前采訪了多地的基層政策制定者、執行者及專家學者。
把好方向：吃透政策，立足實際
在推進農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能改革中，中央制定了大政方針，可具體改革涉及“清產核資、成員界定、折股量化和成立主體”等環節。安徽省宣城市旌德縣在改革中，創新出臺了不少基層政策。
“村集體資產折股量化之后，如何能像滾雪球一樣壯大村集體經濟，讓村民能拿到更多分紅，是改革的關鍵。”旌德縣農委主任畢劍勇說，這涉及村集體經濟如何經營的問題，難點在于既要賺得多，又要風險小。
為此，旌德縣在細化政策中規定，村集體經濟組織可以入股市場主體，但不能直接參與市場投資經營。畢劍勇解釋：“比如村里的茶園、山場，村集體可以用簡單發包、租賃、入股等形式，交給其他公司來盤活、經營，但不能自己干。”
為什么要作出限制性規定？畢劍勇說，這條基層政策有很強的現實針對性：一是避免吃大鍋飯，村集體經營村集體資產，聽起來沒問題，可賺了錢算誰的？當然是村集體的，可多數情況下是村干部在干活，賺錢后卻是平均主義，積極性如何調動？二是村集體經營人才、管理經驗不足，面對激烈的市場競爭，經營村集體資產虧了本，算誰的？
現在按縣里規定，村集體經濟組織不參與具體經營，而是通過招商、吸收能人等，以“保底+提成分紅”等方式，入股市場主體，同時負責對相關市場主體的經營活動進行監督。“這樣就降低了風險，避免改革‘把村集體經濟改垮了、改小了、改沒了’的情況出現。”畢劍勇說。
“看似是對村集體行為的限制，其實是把準了中央改革政策的要求，最大限度維護村集體利益。”畢劍勇認為，地方配套政策的出臺，要立足地方，更要圍繞中央，要在遵循政策精神、方向的基礎上，讓原則性的規定更細化。
定好內容：集思廣益，因地制宜
基層在制定政策時，任何具有地方特點的工作部署都必須以貫徹中央精神為前提，決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。
安徽大學管理學院教授丁先存建議，基層在政策制定前，要認真學習中央政策，吃透中央精神，大興調查研究之風，深入基層傾聽、觀察、了解問題，才能清楚地明白基層問題的痛點，制定的政策才能更有針對性。
“基層制定政策要遵循必要性原則，基層最主要的工作是做好執行，地方探索固然重要，但不是任何時候、任何領域都要配套政策。”丁先存說，要實事求是，如果按照上級政策的要求，能夠很好地達到執行效果，就不要標新立異，再做一些多余的配套，要把更多精力放在“讓政策更好落地生根”上。
中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員馬亮認為，對于地方政府而言，把握政策的大方向并因地制宜抓好落實很重要，在考慮基層政策時需要注意政策目的是否合乎上級部門的意圖，政策手段是否合法合規和合情合理。
馬亮說，在推行基層政策時也需要及時和上級部門溝通，獲得其認可和授權，避免貿然執行而導致政策“走偏”。此外，基層政策立足于促進當地發展，在推行時要集思廣益并傾聽民意，爭取群眾更多的支持。
遼寧省社科院副院長梁啟東認為，基層政策就是要立足基層、植根百姓，只有帶著泥土的芬芳，才能有生機和活力，才能得到基層廣大干部的擁護，形成鼓勵基層改革創新的合力。
守好程序：于法有據，民主決策
安徽合肥市要求，市一級政府及其部門、縣一級政府出臺政策、規范性文件，須分別經市、縣法制辦前置審查，縣一級政策經審查、研究通過后須再報市法制辦備案審查，未經審查及審查未通過的政策草案，不準上會研究討論。合肥市政府法制辦副主任吳昌文說，“基層制定政策，要在起草過程中進行全方位的法治把關，政策草案出臺后進行多角度的法治‘體檢’，做到于法有據、注重程序。”
于法有據，就是制定的政策一定要符合相關法律法規，不能和上位法沖突。
合肥市某縣曾出臺文件，要求農村拖拉機要強制購買機動車交通事故責任保險和第三者責任險。“縣里的動機是好的，主要考慮農村拖拉機主的經濟能力往往有限，一旦上路行駛發生交通事故，承擔責任的能力也比較低。”吳昌文說，“但出臺的政策卻違背了上位法——保險法、道路交通安全法的相關規定，拖拉機不屬于強制保險的機動車輛。這項政策規定最后被撤銷。”
“此外，不能為行政管理相對人增加義務。”吳昌文說，“比如國家的一項行政審批，規定了須符合兩個條件，地方在制定配套政策的時候就要在這兩個條件的框架下細化，不能人為多增加條件，否則就等同于以出臺地方政策的方式，對行政管理相對方增加了義務，這是不允許的。”
注重程序，就是政策制定出臺的全過程要嚴格按照相關法定程序進行。
據介紹，合肥市法制辦在對政策出臺進行前置審查及備案審查過程中，也會同時對程序性問題進行審查，比如是否進行了廣泛征求意見，是否進行了調查論證等，政策制定過程中要求實體公正的同時，還需做到程序公正。
《 人民日報 》（ 2018年10月14日 04 版）
(責任編輯：張云文)
