近些年來，我國諸多大中城市頻繁發(fā)生嚴(yán)重的城市內(nèi)澇災(zāi)害，2000年以來，平均每年發(fā)生200多起不同程度的城市內(nèi)澇災(zāi)害。國家防汛抗旱總指揮部辦公室公布的數(shù)據(jù)稱，截至7月13日，今年全國有28省(區(qū)、市)1508縣遭受洪澇災(zāi)害，因?yàn)?zāi)死亡237人、失蹤93人，直接經(jīng)濟(jì)損失約1469.80億元。
即便承擔(dān)著增強(qiáng)城市防澇能力重任的一些試點(diǎn)海綿城市，也未能幸免。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國30個(gè)海綿城市試點(diǎn)中，有19個(gè)城市出現(xiàn)內(nèi)澇(見表1)。 難道海綿城市在防治內(nèi)澇方面沒有見成效？
兩年30個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)
去年，我國以試點(diǎn)的方式正式啟動全國性的海綿城市建設(shè)。
2015年4月，在由財(cái)政部、住建部、水利部聯(lián)合開展的第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)評審中，根據(jù)競爭性評審得分，濟(jì)南、武漢、廈門、鶴壁等排名在前的16座城市最終勝出，進(jìn)入2015年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)范圍，先行獲得國家財(cái)政億元支持，探路海綿城市建設(shè)。
一年之后，同樣在4月，在經(jīng)過嚴(yán)格的競爭性評審之后，第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。至此，全國已有30座城市開展海綿城市建設(shè)國家試點(diǎn)。
國家先后公布兩批中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，重點(diǎn)是要解決城市建設(shè)中的水環(huán)境、水生態(tài)和內(nèi)澇問題。但是，目前效果還不能令人滿意。
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計(jì)，第一批試點(diǎn)的16個(gè)海綿城市中有10個(gè)發(fā)生內(nèi)澇；第二批試點(diǎn)的14個(gè)海綿城市中有9個(gè)發(fā)生內(nèi)澇。總體計(jì)算，目前已納入試點(diǎn)的30個(gè)城市中，共有19個(gè)城市發(fā)生內(nèi)澇，占比63%。這其中包括北京、天津、重慶等直轄市，還包括福州、武漢、濟(jì)南、南寧等多個(gè)省會城市。
海綿城市已經(jīng)試點(diǎn)一年，為什么在防治內(nèi)澇方面仍沒有見到成效？
“不能因?yàn)檫@次水淹了，就說海綿城市試點(diǎn)失敗了”
作為美國藝術(shù)與科學(xué)院院士、北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院院長俞孔堅(jiān)在近日出版的《海綿城市——理論與實(shí)踐》中指出了解決之道：要在國土和區(qū)域、流域尺度上，系統(tǒng)疏通自然水系之筋絡(luò)，建立生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，才能讓一些城市告別“一下雨就看海”的尷尬境地。
在他看來，目前對海綿城市的理解，還有待于拓展，必須從流域、區(qū)域的角度，來認(rèn)識海綿城市。“‘海綿’的概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)比‘低影響開發(fā)’所涵蓋的范圍要大，要真正解決城市內(nèi)澇問題，海綿城市的建設(shè)應(yīng)該從源頭開始解決。必須從國土區(qū)域系統(tǒng)地考慮海綿城市的建設(shè)問題，應(yīng)該在更大范圍內(nèi)跟水利、農(nóng)業(yè)等整體的系統(tǒng)治理結(jié)合在一起，而不應(yīng)該只局限在城區(qū)的范圍來解決。”
記者注意到，《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出將70%的降雨就地消納和利用的建設(shè)目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)設(shè)定的時(shí)間表是，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，2030年80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。
這也就意味著，中央對試點(diǎn)城市考核的時(shí)間表是5~10年，而目前首批海綿城市試點(diǎn)工作啟動僅一年。
“海綿城市并不是一天就建成的，海綿城市可能需要5年、10年，甚至更長時(shí)間才能解決。我們也不能因?yàn)檫@次水淹了，就說海綿城市的試點(diǎn)失敗了。這些海綿城市試點(diǎn)，都有一定的示范作用。但是，這個(gè)示范意義大多是局部性的。生態(tài)水利和國土海綿系統(tǒng)建設(shè)是根本出路。”俞孔堅(jiān)說。
任何一個(gè)城市，或依山，或傍水，或兼得山水為其整體環(huán)境的依托。記者注意到，在上述試點(diǎn)城市中，因清澈的海水而得名的三亞卻沒有發(fā)生內(nèi)澇，這也是俞孔堅(jiān)近幾年來投入大量精力，推廣海綿城市和幫助設(shè)計(jì)建設(shè)的試點(diǎn)城市之一。
三亞是中國過去30年轟轟烈烈城鎮(zhèn)化的一個(gè)精彩縮影。曾幾何時(shí)，作為改革開放和國際化的標(biāo)本性城市，在全國普遍存在的城市病和城市建設(shè)誤區(qū)，在三亞都有體現(xiàn)。而讓三亞發(fā)生根本改變的是“城市雙修”工作。
三亞的“城市雙修”戰(zhàn)略始于2015年4月。當(dāng)時(shí)住建部部長陳政高到三亞調(diào)研城市規(guī)劃和建設(shè)工作情況，結(jié)合當(dāng)前我國城市發(fā)展建設(shè)的宏觀背景，提出在三亞開展“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”試點(diǎn)工作，并且成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組。6月10日，住建部下發(fā)文件，原則同意將三亞列為“雙城”“雙修”綜合試點(diǎn)。三亞由此成為全國首個(gè)城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)市和目前唯一同時(shí)獲得海綿城市和綜合管廊建設(shè)綜合試點(diǎn)的地級市。
“三亞的‘城市雙修’工作積極探索城市內(nèi)涵式發(fā)展之路，將為國內(nèi)其他城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。”俞孔堅(jiān)對三亞模式給予了肯定。
海綿城市建設(shè)投資每平方公里預(yù)計(jì)達(dá)1億元至1.5億元
第一批試點(diǎn)城市肩負(fù)著探路的使命。按照國家要求，它們要在3年時(shí)間內(nèi)完成試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的海綿體建設(shè)項(xiàng)目，最終實(shí)現(xiàn)徑流控制率等關(guān)鍵指標(biāo)達(dá)標(biāo)。
目前，海綿城市試點(diǎn)進(jìn)入第二年，知情人士向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》透露，首批16城的中期考核驗(yàn)收還未正式啟動，試點(diǎn)的各個(gè)地方都在緊鑼密鼓地按照制定的標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)。
現(xiàn)實(shí)的問題是，建設(shè)海綿城市需要巨大投資，錢從何而來？
中央財(cái)政不可或缺。去年公布的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》提出，中央財(cái)政對海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。這個(gè)分配標(biāo)準(zhǔn)是按照城市規(guī)模分檔確定的。
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解，目前，在首批試點(diǎn)城市中，兩年的中央財(cái)政專項(xiàng)資金已經(jīng)到位。
住建部部長陳政高曾公開透露，預(yù)計(jì)海綿城市建設(shè)投資將達(dá)到每平方公里1億元至1.5億元。住建部副部長陸克華在去年也表示，首批16座試點(diǎn)城市計(jì)劃3年內(nèi)投資865億元，建設(shè)面積450多平方公里。
按當(dāng)前國家海綿城市的建設(shè)規(guī)劃，有人估計(jì)，至2020年，全國658個(gè)城市建成區(qū)的20%以上面積需要達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，全國每年投資總額預(yù)計(jì)將超過4000億元。到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求，需要資金約16000億元。
海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)有著萬億投資空間的巨大工程，中央財(cái)政的補(bǔ)助資金對于全國海綿城市的建設(shè)顯然是杯水車薪。
“在試點(diǎn)階段，中央財(cái)政撥款只是一種鼓勵(lì)的手段。鼓勵(lì)是一個(gè)導(dǎo)向，有積極意義。但是海綿城市的建設(shè)本身應(yīng)該是每一個(gè)城市的事情，大量地建設(shè)海綿城市，不能僅靠財(cái)政撥款，至少不能僅靠中央財(cái)政。”俞孔堅(jiān)說。
缺乏穩(wěn)定收益回報(bào)是最大難題
中央財(cái)政補(bǔ)助當(dāng)然能解決問題，但重點(diǎn)只解決局域性的問題，相對于巨額的海綿城市建設(shè)投入，中央財(cái)政補(bǔ)助顯然難以支撐。
對此，《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會參與。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導(dǎo)作用，加大政策支持力度，營造良好發(fā)展環(huán)境。積極推廣政府和社會資本合作(PPP)、特許經(jīng)營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。
與此同時(shí)，中央還制定了獎勵(lì)機(jī)制。《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》專門規(guī)定，試點(diǎn)城市對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎勵(lì)10%。
這無疑激發(fā)了社會資本參與海綿城市建設(shè)的積極性。《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解，目前各地也將PPP作為資金籌集的重要渠道。公開資料顯示，按照預(yù)期，鶴壁市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)總投資32.87億元，其中政府財(cái)政投資27.24億元，剩余5.63億元資金需靠政府與社會資本合作(PPP)模式來解決，PPP模式所占比例約17.1%。
PPP模式占比顯然不大。也就是說，盡管建設(shè)海綿城市的投資空間大，項(xiàng)目選擇多，但社會資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域仍選擇觀望。應(yīng)該說，缺乏穩(wěn)定收益回報(bào)，是海綿城市建設(shè)項(xiàng)目采取PPP模式的最大難題。
俞孔堅(jiān)告訴記者，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施上用得不錯(cuò)，比如污水處理等項(xiàng)目，每年政府作為公共投入的部分是以購買服務(wù)的方式回報(bào)給投資商，這方面已經(jīng)很成熟。但是，“PPP模式用在海綿城市，怎么計(jì)算公共服務(wù)？它不像一噸污水處理完了是干凈的，很容易計(jì)算出來。海綿城市相當(dāng)于在建一個(gè)生態(tài)綠地系統(tǒng)。這部分的服務(wù)怎么計(jì)算是一個(gè)難點(diǎn)，據(jù)我所知，目前還沒有特別成功和完善的模式，PPP模式應(yīng)用在海綿城市建設(shè)還有一定困難。”
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 王紅茹 | 北京報(bào)道
(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2016年第35期)
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